律师参与化解涉诉信访意义重大|winteam500
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最高法院巡回法庭的性质与功能
习近平总书记在《关于＜中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定＞的说明》中概括为两个“有利于”：一是有利于审判机关重心下移、就地解决纠纷、方便人民群众诉讼；二是有利于最高人民法院本部集中精力制定司法政策和司法解释、审理对统一法律适用有重大指导意义的案件。
一是最高法院机关审判工作重心下移，分流最高法院案件，减轻最高法院本部及首都信访和案件审理压力。近年来，最高法院每年审理的案件都突破2万件，法官办案压力很大，严重影响最高法院发挥对下监督指导的职能作用。设立巡回法庭分流部分案件后，最高法院本部就有更多精力来审理对全国有普遍指导意义的案件，及时制定司法解释和司法政策，更多地发布指导性案例，更好地指导全国法院审判工作。
二是就地解决矛盾、化解纠纷，方便当事人诉讼和涉诉信访的处理。当事人到巡回法庭诉讼、申诉，能够免去千里迢迢进京之苦，减轻了诉累；同时也有利于减轻北京地区的信访压力，维护首都的和谐稳定。
三是发挥桥梁纽带作用，加强最高法院与地方法院的联系，掌握动态，加强指导，通过在巡回区内的巡回审判和接访，近距离地接触地方司法样态，可以及时发现一个区域内带有普遍性的问题，及时报告给最高法院本部研究制定相关的司法政策或司法解释。另外，巡回审判对当地法院系统能够起到一定的示范和指导作用，比如讲四巡的当庭宣判，在巡回区下级法院影响是很大的。
四是司法改革的试验田。巡回法庭积极探索科学的司法权力运行机制，落实主审法官、合议庭办案责任制等，努力破解体制性、机制性障碍，为全国法院司法体制改革积累经验，实际上承担了司法改革试验田的功能。所以说巡回法庭内部不仅要进行司法改革，而且巡回法庭本身就是司法改革的产物。
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第四巡回法庭的受案范围
第一类是民商事、行政一审、二审和申请再审审查案件。一是四巡管辖范围包括河南、安徽、山西和湖北四个省，除了死刑复核、知识产权案件外，基本上这四个省以前所有需要到最高法院去的案件，现在都不用去最高院了，都在四巡办理。包括向最高院上诉的二审民商事、行政案件，一审中院、二审高院、当事人不服向最高院申请再审的民商事和行政案件。
第二类是刑事申诉案件。根据《刑事诉讼法》司法解释和《最高人民法院关于规范人民法院再审立案的若干意见（试行）》，巡回法庭原则上仅受理当事人对刑事生效裁判不服已向巡回区内的省高院提出过申诉且省高院已作出书面复查（审查）或再审结论仍不服的案件。就是说对没有经巡回区内省高院审查处理，直接向巡回法庭申诉的，巡回法庭应当告知申诉人向下级人民法院提出，巡回法庭不受理没有经过省高院处理的刑事申诉。需要特别说明的是，巡回法庭目前暂不办理死刑复核、刑事一审、二审和高级法院报请核准的在法定刑以下量刑以及特殊假释等刑事案件。
第三类是一些程序性案件，包括巡回区内高级法院报请批准延长审限的案件，报请指定管辖、批准管辖权转移的案件，巡回区内跨省级行政区划的法院之间的管辖权争议案件等。
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关于四巡的程序外案件
站在最高院的角度，站在最高审判机关的角度，程序外的来访包括越级访和滞留访，越级访是指下级法院正在处理当中，包括正在一审、二审、再审审理过程中，或者正在再审审查过程中，还没有出裁判结果，当事人就到最高院来上访；滞留访是指已经穷尽了诉讼法规定的所有救济途径，当事人还不服，仍坚持到最高法院上访，要求最高院给他一个说法，主要是指民事行政案件一审是基层法院，二审中院，当事人不服向省高院申请再审，省高院驳回后还不服，又向检察院申请抗诉，检察院也不予支持，出具了不予检察监督决定书，当事人又翻过头来找最高院申诉。
根据民事诉讼法第一百九十八条和行政诉讼法第九十二条规定，各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定、调解书，发现确有错误，认为需要再审的，应当提交审判委员会讨论决定。第二款规定，最高人民法院对地方各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定、调解书，上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定、调解书，发现确有错误的，有权提审或者指令下级人民法院再审。
民诉法和行政诉讼法修改后，最高院一律不再接谈这一类来访，因为诉讼法明确规定了有限再审的原则，就是法院二审判决生效以后，当事人只享有一次向上一级法院申请再审和一次向检察院申请抗诉的机会，一旦上一级法院驳回他的再审申请，那么根据民诉法司法解释第三百八十三条规定，当事人再审申请被驳回后再次提出申请或在人民检察院作出不予提出再审检察建议或者抗诉决定后又提出申请的，人民法院不予受理。最高院不予接待这类来访，也是有法律依据。
民事诉讼法第二百零九条明确规定，有下列情形之一的，当事人可以向人民检察院申请检察建议或者抗诉：(一)人民法院驳回再审申请的;(二)人民法院逾期未对再审申请作出裁定的;(三)再审判决、裁定有明显错误的。人民检察院对当事人的申请应当在三个月内进行审查，作出提出或者不予提出检察建议或者抗诉的决定。
民事诉讼法审判监督程序部分明确规定了有限再审理念下的“三加一”路线图，法院的“三”指一审、二审和申请再审，检察院的“一”指的是申请检察监督，又被称为“法院纠错先行，检察监督在后”模式。
最高检2013年1月9日专门下发了高检发民字（2013）1号文件，就是最高检《关于贯彻执行民事诉讼法若干问题的通知》，该通知第二条明确规定，当事人在2013年1月1日后向人民检察院申请监督的，人民检察院应当依照修改后的民事诉讼法第二百零八条、第二百零九条的规定进行审查，符合上述规定的，应当受理。
人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》第二十五条规定，当事人向人民检察院申请监督，应当提交监督申请书、身份证明、相关法律文书及证据材料。第三十五条规定，人民法院裁定驳回再审申请或者逾期未对再审申请作出裁定，当事人向人民检察院申请监督的，由作出原生效民事判决、裁定、调解书的人民法院所在地同级人民检察院控告检察部门受理。
第三十六条规定，人民检察院控告检察部门对监督申请，符合受理条件的，应当依照本规则规定作出受理决定;第三十七条规定，控告检察部门应当在决定受理之日起三日内制作《受理通知书》，发送申请人，并告知其权利义务。第三十八条规定，控告检察部门应当在决定受理之日起三日内将案件材料移送本院民事检察部门，同时将《受理通知书》抄送本院案件管理部门。
2016年3月22日最高人民检察院检察委员会通过的人民检察院行政诉讼监督规则(试行)第六条规定，当事人向人民检察院申请监督,应当在人民法院作出驳回再审申请裁定之日或者再审判决、裁定发生法律效力之日起六个月内提出;对人民法院逾期未对再审申请作出裁定的,应当在再审申请审查期限届满之日起六个月内提出。
对再审判决如何认定的问题。民诉法第二百零九条规定，当事人对再审判决不服，可以向人民检察院申请检察建议或者抗诉。那么什么叫再审判决？比如讲一个案件进入再审后，再审法院没有做出实体判决，而是裁定撤销原一审、二审判决，发回原一审法院重审。就是经过再审后发回重审程序重新再来，那么经过重审后又上诉，上诉后做出的二审判决算不算再审判决？
明确一下驳回当事人再审申请裁定的法律效力。驳回裁定不能成为再审对象是目前的共识，但其有着怎样的法律效力，特别是对后续程序是否有拘束力，对这个问题有争论。从理论而言，驳回裁定属于带有一定实体属性的程序性裁判，其拘束力不同于确定判决的既判力。作出驳回裁定的再审审查程序只是整个审判监督程序中的一环，并不是完全的诉讼程序所作的裁判，所以它就不应该获得完全的既判力。因此，驳回裁定的法律效力应当是终结了再审审查程序，使案件基本具备了当事人申请检察监督的条件。
民事诉讼法解释》第420条规定体现了这种观点，并为司法实践提供了依据，即“人民法院审理因人民检察院抗诉或者检察建议裁定再审的案件，不受此前已经作出的驳回当事人再审申请裁定的影响”。
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在巡回法庭开展律师参与涉诉信访化解的重要意义
从中央文件层面，党的十八届四中全会作出了加强律师队伍建设、推动律师法律服务业发展的决策部署。要求广大律师积极参与城乡居民公共法律服务，提供及时有效的法律帮助；建立律师以案释法制度，加强普法宣传教育；实行律师代理司法申诉制度，保障当事人依法行使申诉权。
中央政法委专门下发了《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见（试行）》，指出律师参与涉法涉诉信访案件化解和代理工作，为信访群众提供良好法律服务，是落实党的十八届四中全会精神、全面推进依法治国的具体要求和实践。
从部委层面，司法部、国家信访局2004年就联合下发过关于进一步加强律师参与涉法信访工作的意见，提出要从维护人民群众的合法权益，维护社会稳定大局的高度，充分认识律师参与涉法信访工作的重要性；切实增强政治意识、责任意识、大局意识，扎扎实实地推动律师参与涉法信访工作的深入开展。
2017年4月6日最高法、最高检和司法部联合下发《关于逐步实行律师代理申诉制度的意见》，提出人民法院和人民检察院可以开辟专门场所，提供必要的办公设施，由律师协会派驻律师开展法律咨询等工作，对不服司法机关生效裁判的申诉，逐步实行由律师代理制度。
随着涉法涉诉信访改革推进实施，依法处理涉法涉诉信访工作取得了积极效果，但涉法涉诉信访案件多发、重复访高发、久访不息的问题仍然突出，既加重了信访群众的诉累，又耗费了大量司法资源，影响正常信访秩序。律师以法律服务者身份参与涉法涉诉信访工作，容易取得信访群众信任，引导信访群众理性表达诉求、依法维护权益；律师是法律“明白人”，既向信访群众讲法明理，又督促政法机关严格依法办案，有利于涉法涉诉信访案件得到依法解决。
律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件，既是为信访群众提供法律服务，也是提高自身能力素质、彰显社会责任的实践和锻炼。充分发挥律师的独特优势，动员律师积极参与化解和代理涉法涉诉信访案件工作，是推进涉法涉诉信访走向法治的重要途径，是形成良好信访秩序的制度保障。各级政法机关和律师协会要高度重视，积极为律师参与涉法涉诉信访工作创造条件，实现与政法机关的优势互补、良性互动，提高依法解决涉法涉诉信访问题的能力和效果。
第一,四巡法官数量有限，律师志愿者参与化解涉诉信访案件有利于四巡搭建平台，调动巡回区的法律专业力量推进法治建设。
第二,各位作为社会中立第三方的法律专业力量参与化解，有利于取得来访群众信任，帮助来访人准确理解和接受生效裁判，劝其服判息诉，在上访人对司法公信力持有怀疑态度甚至对法院抵触的情况下，律师参与化解涉诉信访，顺应了上访人的心理期盼。
第三,有利于向社会各界透明的展现巡回法庭的工作作风和工作机制，推进法律职业共同体建设。
第四，发挥律师对申诉案件的作用，符合司法规律，有利于长久的促进巡回区各级法院审判工作质量。